Otkad postoji, Europska je unija u nekoj krizi. Tvorevina koja je i sama nastala kao odgovor na krizu i dugo služila kao kvalitetan medij za promicanje europskog identiteta i modela suradnje do jučer sukobljenih država, novu je snagu iznova pronalazila u konstantnim transformacijama. I dok se još pokušava oporaviti od izlaska Britanije, pred EU se nadvila još jedna dosad neviđena situacija. Katalonija. Pitanje osamostaljenja jednog dijela države članice uvodi Uniju u nova, neistražena pravna i politička područja. S druge strane, Katalonija, koju tumačenja EK preko noći ostavljaju bez članstva u EU, duboko je proeuropski orijentirana.
Zašto onda EU ne intervenira, pitaju se njezini kritičari. Štoviše, ako se osnovni principi Unije temelje na vrijednostima, kako se može držati podalje od ove krize. Je li dovoljno objašnjenje kako bi njemačka kancelarka Angela Merkel već odavno intervenirala da je riječ o “nekoj tamo” Grčkoj ili o Krimu, ali da se libi toga kad je posrijedi Španjolska, koju vodi sestrinska pučka stranka. Svima su puna usta demokracije i vladavine prava pa zar onda ne bi ovo bio pravi trenutak da građanima Unije pokažu demokraciju na djelu, posebno nakon slika s katalonskog referenduma na kojem je glasovanje – iako je referendum proglašen nezakonitom – pratila policijska intervencija.
Mnogi će upozoriti na možebitne dvostruke standarde – Europska se komisija obrušila na Poljsku i Mađarsku prijeteći im sankcijama kad je primijetila da isklizavaju iz demokratskih standarda. Je li madridska naredba policiji emblematski primjer kršenja osnovnih prava silom ili je policijska sila, kako tvrdi druga strane, bilo proporcionalna kršenju zakona?
EU, a posebice države članice, pasivizirane su pred mogućnosti odcjepljenja i separatističkih pokreta koji postoje u gotovo svim državama članica. Cijeli je niz malih, često opskurnih, pokreta, a oni koji zavređuju pozornost djeluju u Baskiji, Belgiji, Korzici, Južnom Tirolu, Sjevernoj Irskoj i Padaniji. Škotska je pak pitanje za sebe. Uz pojam secesionizma i separatizma ne vežu se uvijek negativne konotacije. Štoviše, separatističke stranke ne samo da su legalne nego su i na vlasti u Škotskoj.
Pravna analiza stručnjaka o statusu Katalonije, njezina budućeg položaja u EU i pojma prava na samoodređenje, kojim se konstantno barata posljednjih dana, pokušava unijeti malo svjetla u cijelu kakofoniju špekulacija, analiza i često vrlo emotivnih objašnjenja.
Dvije vrste prava
– Međunarodno pravo bez sumnje priznaje pravo naroda na samoodređenje iako mnoga pitanja vezana uz njegov sadržaj i način ostvarenja ostaju otvorena – objašnjava docentica s Pravnog fakulteta u Rijeci dr. sc. Petra Perišić, koja se posebice bavila pravom na samoodređenje i slučajem Kosova.
Prvi pravni dokument kojim je priznato pravo na samoodređenje jest Povelja UN-a 1945. Ona, međutim, nije ni na koji način odredila što ovo pravo predstavlja i kako se ono ostvaruje. Poslije je potvrđeno i u Međunarodnim paktovima o ljudskim pravima iz 1966., a detaljniju razradu ovog načela daju dvije deklaracije Opće skupštine UN-a: Deklaracija o davanju nezavisnosti kolonijalnim zemljama i narodima iz 1960. te Deklaracija sedam načela iz 1970., kao i neki drugi dokumenti.
– Kada govorimo o pravu na samoodređenje, moramo prije svega razlikovati pravo na unutarnje samoodređenje i pravo na vanjsko samoodređenje. Prvo obuhvaća pravo svakog naroda da slobodno i bez vanjskog utjecaja određuje svoj politički status te slijedi svoj gospodarski, socijalni i kulturni razvoj u sklopu države u kojoj živi. Vanjsko je, pak, samoodređenje primarno bilo vezano uz proces dekolonijalizacije – objašnjava P. Perišić.
Deklaracijom iz 1960. priznato je pravo svim narodima podvrgnutima stranoj dominaciji ili izrabljivanju da ostvare neovisnost. Deklaracija sedam načela iz 1970. proširila je pravo na vanjsko samoodređenje i izvan kolonijalnog konteksta.
– Možemo to iščitati iz teksta Deklaracije, u kojem stoji da “stvaranje suverene i nezavisne države, slobodno udruživanje ili ujedinjenje s nekom nezavisnom državom ili prihvaćanje slobodnom odlukom naroda bilo kojeg drugog političkog statusa, predstavljaju za taj narod način primjene njegova prava na samoodređenje.“ Ipak, nije jasno je li Deklaracija iz 1970. ovime predvidjela i pravo na secesiju, odnosno na odvajanje od neke suverene države s obzirom na to da ona, kao i ostali međunarodni dokumenti koji jamče pravo na samoodređenje, istovremeno jamči i teritorijalnu cjelovitost i političko jedinstvo suverenih i nezavisnih država koje se ponašaju u skladu s načelom ravnopravnosti i samoodređenja naroda i koje imaju vladu koja predstavlja cjelokupan narod tog područja bez razlike u pogledu rase, vjere ili boje. Možda se upravo u navedenoj formulaciji Deklaracije krije ovlaštenje za secesiju: ako se teritorijalna cjelovitost jamči državama koje poštuju pravo na unutarnje samoodređenje, onda, a contrario, onima koje to pravo ne poštuju nije zajamčeno poštivanje njihove teritorijalne cjelovitosti – ističe. U tumačenju prava na samoodređenje vrijedi spomenuti savjetodavno mišljenje Vrhovnog suda Kanade iz 1998. u kojemu je taj sud raspravljao o tome ima li Québec pravo na odvajanje od Kanade. Sud je zaključio da nema s obzirom na to da Kanada poštuje pravo na unutarnje samoodređenje i omogućuje narodu Québeca ravnomjernu participaciju u vlasti.
– Sud je, kao općeniti zaključak, kazao kako je vanjsko samoodređenje moguće u tri slučaja: u slučaju bivših kolonija, kada je narod potlačen i kada mu je uskraćeno pravo na sudjelovanje u vlasti, kao i njegov politički, socijalni, kulturni i ekonomski razvoj. Dakle, minimum koji bi narod koji se želi odvojiti od postojeće države trebao dokazati jest da mu je uskraćivano pravo na participaciju u vlasti. Taj ključni uvjet nije ispunjen ni kod Katalonije. Usporedimo li, primjerice, slučaj Katalonije sa slučajem Kosova, vidimo da su Kosovari u tom pogledu imali jači argument – oni su relativno lako mogli dokazati kršenje njihova prava primjerene participacije u vlasti – tumači docentica.
No kod Kosova je postojao drugi problem – identifikacija Kosovara kao “naroda“. Međunarodno pravo, naime, priznaje pravo na samoodređenje “narodu”, a ne “nacionalnoj manjini“. Postoji vrlo malo argumenata u prilog tome da su Kosovari zaseban narod, a ne albanska nacionalna manjina.
– Svaki narod, pa i Katalonci, imaju pravo na samoodređenje, koje ponajprije znači pravo na ravnomjernu participaciju u vlasti te pravo na socijalni, ekonomski i kulturni razvoj. Pravo na samoodređenje ne podrazumijeva nužno i secesiju. Secesija, kao jedan oblik prava na samoodređenje, bila bi iznimno moguća ako je nekom narodu grubo i sustavno uskraćeno pravo na participaciju u vlasti – zaključuje Petra Perišić.
Ista poruka i Škotskoj
U slučaju da se Katalonija proglasi neovisnost, gdje je to ostavlja unutar EU? Katalonci, prema riječima njihova ministra vanjskih poslova Raüla Romeve u intervjuu za Obzor, svjesni su poruka iz Bruxellesa da u tom trenu prestaju biti dio Unije, ali je optimističan.
– Znamo da to neće doći preko noći i da je pitanje pregovora. Europski ugovori definiraju kako se pridružiti i kako napustiti EU, ali ne govore ništa o tome kako postati članica kad ste već članica. Ne zaboravite, imamo 7,5 milijuna ljudi koji su već europski građani. Naši su zakoni potpuno usklađeni s EU, imamo otvoreno tržište, jedinstvenu valutu. Sve to čini posebnu situaciju koja se lako može riješiti samo ako ima političke volje – smatra Romeva. No je li tomu tako?
Osnivačkim ugovorima nema ni jedne odredbe koja bi regulirala situaciju u kojoj se određena regija, odnosno dio neke države članice želi odcijepiti. Članak 50. Ugovora o EU regulira situaciju izlaska cijele jedne države članice iz EU, kao što je slučaj s Brexitom, ali situacije poput ove u Kataloniji nisu regulirane, kaže prof. dr. sc. Iris Goldner Lang s Katedre za europsko javno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu te objašnjava.
– Može se nagađati je li izostanak odgovarajuće odredbe u Osnivačkim ugovorima posljedica previda država članica u trenutku kada su dogovarale Osnivačke ugovore ili je njen izostanak rezultat svjesne odluke država članica da se ne žele u to miješati, na što bi mogla upućivati retorika Europske komisije prema Kataloniji, koja ponavlja da je riječ o unutrašnjoj stvari Španjolske. No izgledno je da scenarij u kojem se Katalonija odcjepljuje ostavlja tu novu državu izvan EU. I to Bruxelles jasno poručuje, kao što je poručivao i Škotskoj prije referenduma o neovisnosti od Velike Britanije tadašnjom Barrosovom izjavom da se na neovisnu Škotsku ne bi primjenjivali Osnivački ugovori i da bi ona trebala podnijeti zahtjev za članstvo u EU. Drugim riječima, da ona više ne bi bila dio EU – objašnjava I. Goldner Lang.
No iako u Osnivačkim ugovorima nema norme za koju bismo se uhvatili, ostaje otvoreno pitanje koja bi se pravila primjenjivala u slučaju katalonskog odcjepljenja i koju bi ulogu u tome igralo europsko pravo. Iz perspektive europskog prava moguća bi bila situacija uključivanja Suda EU koji jedini ima ovlast tumačiti europsko pravo, uključujući Osnivačke ugovore. Pitanje ostaje kojim bi ga se mehanizmom moglo uključiti. I tu ima načina. Upravo pitanje građanstva Unije uvlači u cijelu priču europsko pravo i Sud EU. Članak 20. Ugovora o funkcioniranju EU propisuje da se građanstvo EU dodaje nacionalnom državljanstvu, odnosno da ga samo nadopunjuje i ne zamjenjuje ga, što je formulacija na kojoj su neke države članice EU inzistirale. Ako je tako, moglo bi se očekivati da Katalonci, ako nakon mogućeg osamostaljenja izgube dotadašnje španjolsko državljanstvo, time automatski gube i građanstvo Unije jer bez državljanstva neke države članice nema ni građanstva EU. Međutim postoji sudska praksa Suda EU koja ovakav zaključak dovodi u pitanje.
– Radi se o predmetu Rottmann iz 2010. godine. u kojem je Austrijanac Janko Rottmann, nakon što je neko vrijeme živio u Njemačkoj, naturalizacijom stekao njemačko državljanstvo. Stekavši njemačko, morao se odreći austrijskog državljanstva. No nakon dobivanja državljanstva, Nijemci su otkrili da ga je stekao prijevarom jer je prešutio da se protiv njega u Austriji vodi kazneni postupak te mu je retroaktivno oduzeto njemačko državljanstvo, čime je Rottmann postao apatrid – sažima profesorica.
Rottman je tužio Bavarsku, odnosno Njemačku, a jedno od pitanja pred njemačkim sucem bilo je li takav postupak u skladu s europskom pravu. Njemački sudac zastao je s postupkom i uputio prethodno pitanje Sudu EU. Iako su uvjeti stjecanja i gubitka nacionalnog državljanstva u nadležnosti država članica, Sud EU nije se proglasio nenadležnim. Rekao je da to pitanje jest u dosegu europskog prava zato što je Rottmann gubitkom njemačkog državljanstva automatski izgubio i sva prava koja proizlaze iz njegova statusa građanina Unije. Ustvrdio je da je građanstvo Unije “temeljni status državljana svake države članice” te procijenio kako to jest pitanje europskog prava. Iako Rottmannu u njegovu konkretnom slučaju Sud EU nije pomogao – jer je odlučio da nacionalni sudovi imaju pravo prosuditi treba li takvu osobu lišiti nacionalnog državljanstva ili ne, ali to moraju raditi u svjetlu europskog prava, i Rottmannu smiju oduzeti njemačko državljanstvo samo ako je opravdano razlozima javnog interesa i ako mjera je proporcionalna – njegov slučaj važan je za Katalonce u nekom mogućem budućem scenariju.
Ovo nije ni Belgija – Iako je osnovno pravilo da građanin Unije može biti samo državljanin neke države članice EU i da je stjecanje i gubitak nacionalnog državljanstva u nadležnosti država članica, svaki put kad se neka osoba liši nacionalnog državljanstva, ako to ima za posljedicu gubitak građanstva EU, što bi imalo kod Katalonije, onda je to ujedno i pitanje europskog prava. I dolazeći u domenu europskog prava, u slučaju proglašenja katalonske neovisnosti i gubitka španjolskog državljanstva, Sud EU imao bi ovlast tumačiti može li se Katalonac pozvati na prava koja proizlaze iz građanstva Unije u situaciji kada bi se našao u nekoj državi članici EU i ako bi mu korištenje tih prava bilo onemogućeno – objašnjava Iris Golder Lang. Drugi način na koji bi se Sud EU mogao uključiti ovisi o tome koja bi bila procedura i forma odcjepljenja Katalonije od Španjolske. Ako bi Katalonija u tom postupku sklopila sporazum s EU, prije sklapanja takvog sporazuma, temeljem članka 218. Ugovora o funkcioniranju EU, moguće bi bilo zatražiti mišljenje Suda EU o tome je li taj sporazum u skladu s Osnivačkim ugovorima. Prema stavu Europske komisije, ako Katalonija proglasi neovisnost, ona ostaje izvan EU. To pak znači da, ako Katalonija želi biti članica EU, ona na temelju članka 49. Ugovora o EU mora pokrenuti postupak pristupanja. U bilo kojoj fazi pregovora za članstvo svaka država članica ima pravo veta.
– Jedina država koja je u povijesti EU ušla u Uniju bez pregovora bila je Istočna Njemačka. To je bila jedinstvena situacija kada je ona ujedinjenjem sa Zapadnom Njemačkom preko noći postala članicom EU. No to se ovdje ne bi dogodilo. Situacija također ne bi bila istovjetna onoj u kojoj bi se Belgija podijelila na flamanski i valonski dio jer, pretpostavljam, u tom bi slučaju obje nove države bile pravni sljednici Belgije. Ovdje to nije slučaj jer, po retorici Europske komisije, dio Španjolske koji bi se ocijepio našao bi se izvan Unije, dok bi ostatak države ostao u EU – zaključuje prof. dr. Iris Goldner Lang.
