Koliko su stavovi predsjedničkih kandidata o ovlastima predsjednika Republike Hrvatske pomogli biračima u konačnom opredjeljenju na proteklim predsjedničkim izborima, nije nam poznato, ali prilično smo sigurni da je to zapravo tema oko koje se trebala vrtjeti izborna utakmica. No umjesto polemika, u kampanji smo, osim pokoje konkretne ideje, mogli čuti uglavnom ocjene o tome treba li ili ne treba mijenjati ovlasti predsjednika. Pritom se nitko nije potrudio pobrojiti i istinski objasniti stvarne ovlasti hrvatskoga predsjednika. Inauguracija Zorana Milanovića dobra je prigoda da se to napokon učini.
Analizom 26 propisa Republike Hrvatske: Ustava Republike Hrvatske, petnaest (15) zakona, Poslovnika Hrvatskog sabora, triju (3) pravilnika i šest (6) odluka u kojima se spominju dužnosti predsjednika došli smo do podatka o 188 ovlasti!
Lenta ili ne?
Počnimo sa samostalnim ovlastima. Iz tablice vidimo da ih ima 71 pa da spomenemo najvažnije. Osim onih načelnih tipa „predstavlja i zastupa“, „brine“, „odgovara“, „surađuje“ ili „prima“ i slično, predsjednik ima pravo predložiti izmjenu Ustava, može samostalno predložiti izvanredno zasjedanje Hrvatskog sabora, može samostalno predložiti Vladi da održi sjednicu i razmotri određena pitanja, samostalno dodjeljuje odlikovanja i priznanja te neke vojne medalje, samostalno bira i razrješuje svoje najbliže suradnike, svoja pomoćna tijela (povjerenstva za pomilovanja i odlikovanja itd.) i odlučuje o Uredu predsjednika, može samostalno pomilovati, samostalno daje prethodno mišljenje na prijedloge akata iz područja obrane koje donosi Vlada Republike Hrvatske, može samostalno umiroviti djelatnu vojnu osobu, može samostalno imenovati djelatnu vojnu osobu na službi u Uredu predsjednika itd.
Jedna od tih samostalnih ovlasti je i (pasivna) ovlast koja je još od 2000. godine u žarištu rasprava, a to je nošenje lente, odnosno krši li predsjednik zakon ako ne nosi lentu. Ovlast je propisana pripadajućim zakonom i glasi da predsjednik „nosi lentu u posebnim svečanim prilikama koje su vezane uz predstavljanje Republike Hrvatske“. Osim prvoga predsjednika tu ovlast nije iskoristio ni jedan predsjednik nakon njega! Predsjednica također nije nosila lentu na način propisan zakonom, ali ju je na inauguraciji barem pokazala, a u jednom trenutku – držeći je u rukama – i „nosila“. Dakle, predsjednik se u slučaju nenošenja lente uistinu ne drži zakona, no time nije povrijedio nijednu ustavnu odredbu izravno pa onda nema ni temelja za pokretanje postupka za utvrđivanje ustavne odgovornosti, a kad je riječ o nepridržavanju zakona, u njemu nema sankcija za takve slučajeve pa nikome ništa.
Jedan od prethodnih predsjednika, govoreći o obsoletnosti (zastarjelosti) propisa koji nalaže nošenje lente, izjavio je: „S estetskog i s političkog stanovišta ona (lenta) očito već dugi niz godina nije nailazila na podršku najšire javnosti, a ni na podršku od strane bivšeg predsjednika... Gotovo desetogodišnjom neprimjenom Zakon se, kako kaže teorija prava, izobičajio i time izgubio na važnosti. (…) U današnjim uvjetima nošenje lente ne bi imalo učinak jačanja digniteta države, već upravo suprotno.“
Bilo bi zanimljivo saznati na temelju kojih je to analiza ili ispitivanja javnog mišljenja predsjednik zaključio da lenta „nije nailazila na podršku najšire javnosti“, ali ako je zaista tako, je li neka od triju osoba koje su nakon 2000. godine obnašale dužnost predsjednika možda mogla inicirati promjenu odredbe o lenti?!
Temelj svakog pravnog sustava trebala bi biti težnja da obsoletnih propisa u njemu nema i da se neka norma koja je zbog nastalih okolnosti zastarjela, neuporabljiva ili neprihvatljiva ukloni iz pravnog sustava. Predsjednik ne može izravno predložiti neki zakon ili njegovu promjenu, ali može javno upozoriti na takve slučajeve, a osobito na one gdje je predsjednik i konzument nečega što možda više nije primjereno. Bilo bi logično očekivati da baš predsjednik pozove nadležne na rješavanje takvih slučajeva, a osobito ako propis nalaže tako „odbojan“ čin (nekome možda čak i stvarno) kao što je nošenje crveno-bijelo-plave trake s hrvatskim grbom!
Ovdje bi također trebalo upozoriti i da je pravilo o tome što činiti ako postoje neke sumnje ili dvojbe o pojedinim odredbama nekog propisa potpuno jasno, jer „vjerodostojno tumačenje pojedinih odredaba propisa, kada je davanje vjerodostojnog tumačenja u pravnom sustavu Republike Hrvatske propisano, daje ili ne daje donositelj toga propisa“. Slično je i s isticanjem zastave predsjednika na prometnom sredstvu u kojem se vozi, čega se proteklih godina rijetko tko pridržavao, pa se i u tom smislu treba nadati nekoj inicijativi!
Osim samostalnih ovlasti, predsjednik ima i 117 nesamostalnih ovlasti vezanih uz prijedlog, suglasnost, supotpis i slično neke osobe koja obnaša određenu dužnost ili tijela. Naravno, i u takvim slučajevima predsjednik samostalno odlučuje, pa može i ne prihvatiti prijedlog ili što je već propisano. Ako je razlog neprihvaćanja prijedloga proizašao iz tehničkih razloga (uočena pogrješka npr.), tada to i nije problem pa se predloženo popravlja, ali što u slučaju odbijanja ili neprihvaćanja?
Evo i konkretnog slučaja. U kontekstu preuzimanja dužnosti novog predsjednika u medijima se spomenuo i izbor novog načelnika Glavnog stožera Oružanih snaga Republike Hrvatske jer aktualnom završava mandat 29. veljače, pa se među ostalim navodi: „Kada je u pitanju imenovanje načelnika Glavnog stožera, izabrani predsjednik drži da to jest u njegovoj punoj ingerenciji, te da on tu ima neke svoje ideje. Ustvrdio je kako sve mora biti kompromis, no kako ta osoba sigurno ne može biti netko tko ne ispunjava cijeli niz egzaktnih uvjeta.” Propisi kažu da predsjednik Republike Hrvatske, koji je i vrhovni zapovjednik Oružanih snaga, zaista imenuje načelnika Glavnog stožera Oružanih snaga, ali ne samostalno, nego na prijedlog Vlade Republike Hrvatske i nakon pribavljenog mišljenja Odbora za obranu Hrvatskoga sabora. Konačno ili izvršno imenovanje neosporno je u ingerenciji predsjednika, ali ne i u svojoj punini pa predsjednik može imati „neke svoje ideje”, ali Vlada može predložiti i nekoga drugoga sukladno „nekim svojim idejama”, a što se nužno ne mora poklapati s idejama predsjednika. I što onda?
Imenovanja veleposlanika
Uzgred, mišljenje Odbora za obranu Hrvatskoga sabora jest potrebno, ali ono nije presudno i osim činjenice da ga mora biti, zapravo je nevažno. Naravno, bolje je da je pozitivno, ali… Zakon koji regulira imenovanje načelnika Glavnog stožera, dakle Zakon o obrani, ne nudi rješenje što se zbiva ako se Vlada i predsjednik ne slažu u izboru kandidata. Osim jednog sad već i zaboravljenog „petljanja“ (sudionici: Mesić, Sanader, Vukelić) početkom 2008. godine, kada se nije na vrijeme produljio mandat tadašnjem načelniku Glavnog stožera jer se nisu mogli dogovoriti o osobi, dosad se takvo što nije dogodilo. Nepostojanjem odredbi što činiti u takvoj situaciji ispravno je pozivanje na kompromis i dogovor (treba se nadati da dogovor ne znači trgovinu).
Slična je priča i s imenovanjima naših veleposlanika, a i tu smo već svjedočili konkretnom sukobu. S obzirom na to da je pri imenovanju veleposlanika očito posrijedi nekakvo neformalno „trgovanje“ i dogovaranje u prethodnoj fazi (dakle, prije nego što Vlada prihvati konkretan prijedlog), tijekom ljeta 2011. tadašnji ministar vanjskih poslova i predsjednik nisu se uspjeli dogovoriti pa novi veleposlanici dosta dugo nisu imenovani. Kako su propisi nepotpuni, nikakvih konzekvenci za dužnosnike nije bilo, osim „blamaže“ prema zemljama u kojima nepotrebno dugo nismo imali veleposlanike. Kako su i sada na snazi isti propisi, slične se situacije mogu opet ponoviti.
I ovaj primjer pokazuje nam svu složenost kada se govori o stvarnim ovlastima predsjednika, ali i o nepotpunosti naših propisa. U ozbiljnom sustavu podjele nadležnosti u državi, dogovaranje i suradnja su nužni, na njih upućuju i Ustav i propisi, no ako nema jasnog odgovora na sporne situacije, otvara se mogućnost blokade sustava, ali i interesnog trgovanja, zloporaba i pogodovanja. Zato bi trebalo predložiti dopunu propisa, dakle ne toliko dopunu ovlasti, kako neki zagovaraju ili su zagovarali, nego ponuditi rješenje mogućih (postojećih i predvidivih) problema. Nikad nije moguće sve propisati, ali o bitnim stvarima ne bi smjelo biti nikakvih dvojbi.
Nigdje se ne spominje u ovlastima i nijedan kandidat to nije spomenuo, ali treba spomenuti još jedan važan čimbenik u političkoj težini dužnosti predsjednika. U harmoničnim odnosima „dvaju brda” on i nije presudan, ali u kohabitacijama može biti vrlo važan, a to je financiranje pogona Ureda predsjednika. Proračun, u kojem se nalazi i proračun Ureda predsjednika, donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade. Tu činjenicu mislimo da i nije potrebno posebno elaborirati, a međusobni odnosi i ovisnosti više su nego jasni. Naša usputna primjedba na ovom se mjestu odnosi i na termin „državni poglavar“ koji se nalazi u tekstu predsjedničke prisege. Naime, taj je naziv ustavnom promjenom 2000. godine izbačen iz Ustava, ali je ostao u Zakonu o izboru predsjednika! Može zvučati kao zanovijetanje, ali se pitamo je li hrvatski čelnik onda samo predsjednik Republike, kako određuje Ustav, ili je ujedno i državni poglavar, kako određuje tekst predsjedničke prisege?!
U raspravama o ovlastima predsjednika (jesu li one male ili velike) mogli bismo razmotriti i nešto što su učinili prvi, treći i četvrti predsjednik, odnosno predsjednica, nešto što možda znači i prekoračenje ustavnih ovlasti, nešto što nije bilo skrivano, ali i nešto na što ni u široj ni u stručnoj javnosti nitko nije ni okom trepnuo. Naime, kad se govori o odlikovanjima i priznanjima koje može dodjeljivati predsjednik, poziva se na ustavnu odredbu iz članka 98. koja glasi „dodjeljuje odlikovanja i priznanja određena zakonom”, što znači da predsjednik može legalno dodjeljivati samo ono što je propisano Zakonom o odlikovanjima i priznanjima Republike Hrvatske, odnosno nekim drugim zakonom ako taj regulira ovo područje. U praksi se, međutim, dogodilo da je npr. prvi predsjednik 1998. godine dodijelio tri priznanja (nazvana „povelja zahvalnosti“) utemeljena izravno na Ustavu, a nigdje drugdje propisana. Sve tri odluke uredno su objavljene u „Narodnim novinama“ (jer je tako propisano Zakonom o odlikovanjima), mediji su uredno popratili svečanu dodjelu tih priznanja, a da se nitko nije zapitao na temelju čega su dodijeljena!?
Treći je predsjednik od 2011. do 2014. dodijelio desetak priznanja (koja je nazvao „priznanje“) pozivajući se na istu ustavnu odredbu članka 98., s time da nijedna od tih odluka nije objavljena u „Narodnim novinama“. Sam čin uručenja nije skrivan (ili bar ne svi). Nitko nije ništa pitao!
Fikus ili kaktus?
Predsjednica je 2016. godine dodijelila tristotinjak priznanja (također pod nazivom „priznanje“) dobrovoljnim davateljima krvi. Odluke nisu objavljene u „Narodnim novinama“, a ostali mediji vrlo su škrto o tome izvijestili. Također, 2017. godine dodijelila je sedam „povelja zahvalnosti“ kojima su obuhvaćene tri institucije, hrvatski branitelji u cjelini te pedeset domaćih i stranih osoba. Sve su odluke objavljene u „Narodnim novinama“, uručenje je medijski popraćeno i zabilježeno, ali opet se nitko nije zapitao što to predsjednica dodjeljuje i gdje je to propisano!
U svim tim slučajevima definitivno je kod donositelja navedenih odluka postojao, u najmanju ruku problematičan pristup pravima i ovlastima dužnosti koju su obnašali. Ako se prvome predsjedniku nitko nije usudio protusloviti, što je onda spriječilo nadležne da ne reagiraju 2011. ili 2017. godine? Nadamo se da se takve stvari više neće događati.
Kao mlada država jasno da nemamo stogodišnje ili dulje tradicije, ali imamo one iz vremena proglašenja neovisnosti. Točnije, imali smo ih! U vremenima odmaka od „demokrature“ ili „nacionalističke diktature“, kako se uvriježilo nazivati razdoblje prvoga predsjednika, odbili smo nositi lentu pa se to onda „izobičajilo“, učinjen je kaos s državnim blagdanima koje naknadno (možda i prekasno) popravljamo, ugašen je nacionalni spomenik, gasi se tradicija inauguracije na Markovu trgu (slažemo se da bi mogla biti skromnija od viđenih), predstoji nam gašenje nacionalne valute, odnedavno se i najviše dužnosnike može nazivati najpogrdnijim imenima, pravedan, legitiman, obrambeni i oslobodilački Domovinski rat kao temelj samostalne, nezavisne, suverene i demokratske države i branitelji koji su je branili i obranili se banaliziraju, podsmjehuje se bilo kakvom izražavanju nacionalnog ponosa, a za blagdane gotovo da se sramimo isticati hrvatsku zastavu!
I onda se čudimo kad građani ne žele izlaziti na izbore, kad ne vjeruju nevjerodostojnoj politici, strankama i „političarima trgovcima“, kad ne vjeruju dužnosnicima koji upravljaju milijardama, a „ne znaju“ ispuniti svoje elementarne obveze i slično, kad ne vjeruju sudskom sustavu koji ne rješava ni jedan ozbiljan proces očitog lopovluka i zloporabe dužnosti. Kako, uza sve to, uz osobne padove i uspone koje ne možemo izbjeći ili smo im sami uzrok, zadržati snagu duha i optimizam te se oduprijeti svim izazovima suvremene demokracije i nemilosrdnog tržišta koje u sebi nema nikakvog moralnog kompasa!?
Možda je baš u tome prava uloga predsjednika i možda bi – sukladno odredbi da „brine za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti“ – baš predsjednik, kao jedini izravno birani dužnosnik, trebao biti istinski i stvarni glas naroda. Praksa djelovanja svih predsjednika nakon 2000. godine brojnim primjerima pokazuje da djelovanje u javnom prostoru ne ovisi nužno o formalnim ovlastima. Čini nam se zato na mjestu kad izabrani predsjednik kaže da „ako predsjednik nema karaktera i ako nema znanja, neće mu pomoći nijedna ovlast“, pa još dodatno u svom pobjedničkom govoru i na svoj način naglašava svoje viđenje te dužnosti izrekavši sljedeće: „Nemam pretenzija na velevlast, neće biti zaplotnjaštva, neće biti spletki, tajnih ‘dealova’ ili poslova…, jer mi smo višestranačka parlamentarna demokracija. Nije savršeno, ali boljeg od toga nema. Sve drugo je put u autokraciju, tiraniju, samovolju, otimačinu i predsjednik Republike tome mora biti brana.“ Zaželimo mu da to i ostvari, a na dobrobit svih nas.
Na tragu takvih izjava, uz pretpostavku čak i da je dužnost predsjednika zaista fikusnog tipa, reći ćemo pomalo šaljivo da su sve vrste fikusa dobre za pročišćavanje zraka u domu, a uspijevaju čak i u domovima u kojima nema puno svjetlosti i u hladnijoj klimi. Ujedno su i snažni eliminatori toksina i pročistači zraka. Zapitajmo se u tom smislu ima li veće važnosti dužnosti predsjednika od one da, s ovlastima ili bez njih, s lentom ili bez nje, bude u ime svih građana naše domovine metaforički, ali i stvarni eliminator dežurnih zala i vjerodostojan pročistač nezdravog ozračja koje nas okružuje!
A efikasnim korištenjem ovlasti, kako smo pokušali pokazati, može, ako treba, biti i te kakav kaktus. •
